| 张可云：“十五”区域经济关系前景与区域制度建设（下）
中国国债投资网 作者：中国人民大学区域经济研究所 张可云 转贴自：中国宏观经济信息网 点击数：93 日期：2001-6-14 11:00:00
三、治理区域经济冲突的区域制度建设思考
无论是对现实分析，还是与发达国家对比进行分析，都能得出结论：中国区域经济冲突之所以普遍存在，主要是由于制度与政策存在缺陷。1980年，邓小平曾高瞻远瞩地指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。针对制度问题，他还指出，“有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。还有，干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这些情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。因此，必须从根本上改变这些制度。当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微。解决以上所说的制度问题，要进行大量的工作”。时至今日，邓小平同志所说的制度问题仍然未彻底解决，区域经济冲突治理过程中依然存在制度障碍。不从根本上解决制度建设与政策设计问题，企业家的呼吁、行业或政府促成的价格联盟或自律文书、失败的教训乃至于政府正式的规定都很难发挥作用。
各级政府有令不依、越俎代庖、自作主张、眼光短浅等缺陷是区域关系混乱的根本原因。治理区域经济冲突，首先得对政府机构进行改革，明确区域管理机构的设置。
在现实中人们经常会遇到的一个困惑是：规划与政策都非常合理，为什么做起来就走样呢？无论是经过理论分析，还是通过与发达国家的实践对照分析，都可对中国区域政策与规划的现状作一基本判断，即中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策与规划。除了规划与政策本身的不完善外，制度缺陷是这一问题的根本原因。在一些人看来，这一判断或许是对许多从事区域研究与实践工作的人的大不敬。其实不然，因为只有从这一角度来定性中国区域政策与规划，才能更科学地把握其未来。这一基本判断基于如下理由：
第一，中国没有形成完善的区域制度基础。区域政策与规划是政府的工具，无论是其形成，还是贯彻与评估，都需要一定的机构来负责。从发达国家的实践来看，这类机构不论如何设置，都是立法的产物。而且，必须有专门的职能部门对区域政策与规划负责。中国有许多部门(中央政府部门)涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。根据“国务院关于机构设置的通知”，中国国务院组成部委共29个，国务院直属机构共17个，国务院办事机构共6个，国务院直属事业单位共9个。其中有许多涉及地方发展援助，各有一定的资源，但无一专门协调区域行动的机构。形成的结果是“事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)”、中央部门间冲突不断且将其延伸至地方而且冲突解决无规可依，“三九胃泰”事件就是一个十分典型的事例。改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势。改革在呼唤统一的区域管理机构。试想，没有大厦基础，大厦安能立住？就此而言，中国没有综合的区域管理机构，不可能有真正意义上的区域政策与区域规划。现实往往是区域大战酣战之际，一些部门感到事态严重，便将类似于“昭令”的“规定”、“通知”、“意见”、“办法”等发将出去，无奈将在外军令有所不从，眼见国家整体利益损失惨重，却无一部门承担责任。
第二，不存在可供区域管理利用的区域划分框架。中国是个大国，内部区域差距十分突出。然而，至今没有统一的区划框架，过去的六大区或七大区是行政需要的产物，只有经济地理研究价值；1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议提出在全国建立7个跨省市区经济区域，虽然其有立法基础，但遭到众多非议。而在提出西部大开发战略时有关西部的范围更是争论颇大。撇开对这些区域划分框架的范围合理与否不论，单就其单个区域的面积来说，无一适合作为区域政策的区域框架。因即使是其中最小的一个区域，也比西欧好几个大国的总和还要大，在如此大的范围内实施援助或控制根本就不可能！英国只有区区25.86万平方公里，却划分成12个标准区、37个二级区域和65个三级区域，中国如此广袤的国土只划分为廖廖几个区域是不可能实施真正的区域倾斜政策的。
第三，区域政策工具残缺不全。除基础必须牢固外，还必须有规范与全面的区域政策工具，工具是区域政策的核心。中国除贫困地区扶持工具比较完善外，其它区域政策工具十分缺乏。此外，对区域/地区的援助绝大多数采取的是自主决定方式而非自动决定方式，这给地方政府甚至是个人“寻租”留下了很大空间，也是滋生腐败的一个温床。在缺乏透明度时，资金划拨权是寻租与搞权钱交易的工具或媒介。在这种情况下，区域政策效率不高是不可避免的。除扶贫政策外，中国尚没有针对其它问题区域的政策，这也是工具残缺不全的一个表现。现有的财政金融资源为许多部门所掌握，各部门缺乏统一与协调，这是工具的另一问题。
第四，缺乏有效的监督与评估机制。这一问题是与前面三个问题相联系的。政策制定者与执行者尚且不明确，谁来监督政策的实施呢？
综上所述，在中国真正意义上的区域管理制度尚未形成，或者更确切地说，中国目前没有综合区域管理机构，也没有真正意义上的区域政策与规划。
根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来存在的问题分析，作者认为，在地域如此广袤的中国，在中央政府里必须有一个负责区域管理的综合性权威机构。为了方便分析，我先定这一机构的名称为“区域管理委员会”。
未来的区域管理委员会的基本职能是：提出区域经济发展与区域关系协调的建议并报请中央与立法机构审批，具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为，统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向，具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题，等等。
区域管理委员会由中共中央与国务院双重领导，其与相关部门的关系见图1。
在该图中，最关键的是成立机构与明确区域管理的立法程序。区域管理委员会提出有关区域问题的建议，报有关部委提意见，并呈交全国人大审议。若全国人大通过提议，则由区域管理委员会具体负责实施；若提议遭否决，且提议涉及重大问题，则交由中共中央与全国政协进一步研究，并将研究结论提供给区域管理委员会，区域管理委员会根据中共中央、全国人大与全国政协的意见重新研究，并将新提议报全国人大。
区域管理委员会的设置有两种选择：一是集中型，即成立一个独立的部委级机构。将现有的区域管理资源集中，成立一个“中国区域发展基金”，使之成为区域管理委员会的主要调控资源，并将目前分散于国务院各部委、直属机构、办事机构与事业单位的区域管理和研究功能集中于区域管理委员会，各部委涉及地方的事务，特别是涉及多地区的事务须报告区域管理委员会并由区域管理委员会统一协调；二是松散型，即成立一个跨部委的区域管理委员会，成员由各相关部委的代表组成，以少数几个部委为核心，如国家经济贸易委员会、国家计划委员会与国家民族事务委员会等。中央各部门的区域资源使用需经区域管理委员会同意，凡涉及多个地区的重大项目必须征得区域管理委员会的同意。
就近期机构改革的可能性而言，“十五”期间应考虑成立松散型的区域管理委员会，而从长远的区域关系协调来看，必须建立集中型的区域管理委员会，因为随着中国现代化进程的加速，区域间的利益矛盾会越来越多，对政府调控的要求会越来越高，越来越多，不如此则很难聚合中国各地区的发展。改革开放以来暴露出的区域大战充分说明了规范区域管理机构设置的重要性与迫切性。不论采取何种模式，除在中央设立职能部门外，省市区应成立相应的机构。此外，在规范全国综合经济区域的划分后，每个区域都应设立一个区域管理机构。
我国目前尚没有标准的、可供区域管理使用的区域划分框架，这也是区域制度的一个重要缺陷。从“十五”的发展趋势来看，“十五”期间，我们不仅要致力于解决落后区域的落后病，同时还要下功夫治疗已经或将要陷入结构膨胀之中的区域的膨胀病，而且极有可能还得面对新的区域病——萧条病。这些都是现代化过程中难免出现的区域问题。因此，为克服区域经济冲突，协调区域经济关系，“十五”期间区域划分工作必须提到议事日程上。首先，必须要确定政府调控区域经济发展与协调区域经济关系的标准区体系划分。在中国这样的大国，标准区至少应分三级；其次，必须明确划分问题区域的标准，并在开发西部落后地区的同时，对东部发展过度地区予以适当的援助，以避免其因结构性衰退而陷入萧条的泥潭。至于具体如何划分区域，需要特别详细的研究，这不是本文所能解决的问题。不论如何，最终的区域划分必须以立法形式确定，以为制订与实施真正意义上的区域政策和区域规划确定基础。
考察世界各国所采取的区域政策会发现，具体的政策是多样的，且随着不同时期所面临的主要区域经济问题的变化，各国政府往往不断调整其政策目标与手段。重构我国区域政策，一方面需要弄清协调我国区域经济发展所面临的主要问题，另一方面需要不断调整、补充与完善现行的区域政策体系，使其与社会主义市场经济建设及整个国民经济的可持续发展的要求相符合，尽可能使区域政策法规化并使区域经济管理与调控法制化，这是我国区域经济协调发展的要求，也是重构我国区域政策的基本思路。我国的区域政策应当是一系列政策的总合。根据国内外的经验与我国的区域经济状况，“十五”期间，应尽快完善区域政策，包括四类，即区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域管理与调控政策。
区域规划是区域行动的指南，也是协调区域经济关系的重要手段。“十五”期间要对西部大开发、城镇化与基础设施建设等对区域经济关系影响大的战略行动进行科学规划，力避重复建设。
“西部大开发战略”的基本取向是联动解决各类区域病，而非单纯解决落后地区的贫困落后问题。这一结论是建立在由区域生命周期、产品生命周期所决定的产业与技术梯度转移趋势客观存在以及中国跨区域产业布局调整的现实需要已经产生的基础之上。这一战略的实施可综合医治落后病、膨胀病并预防可能出现的萧条病，因而对不同类型区域都是有益的。对西部地区而言，中央政府的重视与重点支持无疑会有利于其尽快摆脱落后面貌；对东部地区来说，西部大开发可为其调整产业结构与产业布局以解决膨胀问题提供难得的机会，并预防潜在的萧条问题；对中部地区而言，西部大开发既可为其提供广阔的市场，又可适当吸收东部地区转移出的产业，充分发挥其在农业、能源、原材料等方面的优势，逐步加快发展步伐。由此可见，西部大开发不仅涉及到西部地区的利益增进，而且有利于东中部地区利益可能性边界的扩大，因而是一石多鸟的战略抉择，有利于协调区域经济关系。必须将东中西部地区的协调与合作作为西部大开发战略的战略措施。西部大开发不仅应寻求发展西部经济的举措，更应重视东中西部地区之间的合作，只有通力合作，才能联动解决各类区域病。
“十五”城镇化的战略是“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。其中，有重点地发展小城镇是防止第三轮区域大战的关键。分散的农户经营难以与大城市、大市场产生直接的经济联系，不利于城乡之间与区域之间加强经济技术合作。依托小城镇促进周边地区的农业向“区域化布局、专业化生产、一体化经营”的方向发展，吸引乡村企业进小城镇集中发展，将有利于从根本上消除区域间的农副产品大战。为有利于协调区域经济关系，“十五”期间要着力避免以前小城镇建设中暴露出的问题和错误：一是防止小城镇建设“政绩化”。如果各级地方政府为追求政绩“大干快上”、“比学赶超”，就难免会出现“个个都在建设，个个都不死不活”；二是防止小城镇“开发区化”，避免开发区遍地开花这一现象重演，否则会对形成新的重复建设与盲目布局，破坏农村发展，给国家带来巨大损失；三是防止小城镇“农村化”。1999年年底，中国17805个镇(不包括县城)中，平均每镇镇区非农业人口仅为2248人。小城镇规模偏低，出现了“走一村，看一村，村村像城镇；走一镇，看一镇，镇镇像农村”的不正常现象。从节约土地以及保护生态环境出发，城镇规模也应该在数万人的规模比较合适；四是防止小城镇“空壳化”。小城镇必须先有一定的经济基础，不能只顾让农民进城，还要想方设法为进城者提供就业机会，不能使农民住在城镇，工作还在农村；五是防止出现新的“二元化”。对新进城镇的农民提供与原居民同等的就业机会，不能重新回到“二元化”的老路去。
“十五”期间，许多基础设施建设是规模空前的，而且建设得好会造福子孙万代。然而，改革开放至今在这一领域的失误与问题颇多，这些是“十五”期间应着力避免的。其一是基础设施重复建设。在西部大开发过程中，西部地区要避免重蹈覆辙。其二是力避“豆腐渣”工程。“十五”期间的许多特大型基础设施项目投资巨大，影响深远，工程质量上的马虎将遗患千秋。其三是规范运作，防止出现新的“蠹虫”，要用制度创新从源头上防止腐败滋生。其四是防止各地区争中央项目资金，造成新的区域争资大战。
当然，区域制度建设需要进一步改革政府机构。此外，在区域管理机构设置与区域划分明确的基础上，还需要有系统、科学的区域政策与区域规划。但无论如何，这一切必须以区域管理机构完善为基础。否则，就很难从根本上消弭区域经济冲突。
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