宏观调控法规作为现代市场经济中特殊的法律形态,越来越直接地影响着人们的经济生活。以往人们习惯于通过民商事规范解决彼此的纠纷,而鲜有依照宏观调控法律规范主张权利的情形。究其原因,就在于宏观调控的法律规范结构不完整,违反宏观调控法应当承担的法律后果不明显,市场主体不敢也不愿意运用宏观调控法规主张自己的权利
政府的宏观调控有三种手段:财税、金融和信息控制。为了实现宏观调控,政府必须建立信息的搜集、信息的规划、信息的控制和信息的监督等一系列技术性规范。统计法、计划法、会计法、审计法分别承担了规范信息收集、信息规划、信息控制和信息监督的职能。在掌握必要信息之后,政府利用价格或者自己掌握的国有资产,直接作用于市场,从而达到改变市场经济运行的方向或者资源配置数量的目的。政府在直接利用国有资源干预市场的时候,需要一系列的配套性法规。譬如,国有企业的经营,需要公司法、证券法、票据法、保险法等一系列的商事规范,而国有资产的转让、抵押或者处分,则必须遵循物权法、合同法等民事法律规范。所以,片面地将国家直接利用所掌握的国有资产作用于市场的行为与市场主体的交易行为割裂开来,毫无疑问将切断政府宏观调控的基本脉络。
但政府运用财政或者税收手段干预经济生活则呈现出另一种情形。国家通过立法的方式,将中央政府与地方政府的财政权力确定下来,政府只不过是援引宪法和法律的规定,建立刚性的财政税收法律关系罢了。换句话说,在现代宪政体制下,政府的宏观调控决策权受到了国家宪法和法律的约束,政府部门只能执行宪法和法律,而不能创制规则。
不过在我国,情况正好相反。由于宪法并没有明确区分中央政府与地方政府的财产权,没有对中央政府与地方政府的征税权作出明确的规定,所以,中央政府常常担当创制规则的任务。而政府在创制规则的过程中,不可避免地会经常与地方政府和市场主体发生矛盾,中央政府既是规则的制定者,又是规则的执行者,还是规则的解释者。当中央政府与地方政府、中央政府与市场主体发生争议的时候,地方政府或者市场主体往往处于不利的地位。限制中央政府的宏观调控权就成为宏观调控法的核心内容。
在运用金融手段进行宏观调控时,面临同样的问题。如果中央政府滥用宏观调控手段,紧缩银根,导致业已建立的商事法律关系发生变化,在现行体制下中央政府并不需要承担法律责任。这就使得中央政府在运用金融手段进行宏观调控时,缺乏成本核算的观念。
在现行的法律体系中,宏观调控法隐含在许多法律文件中。有学者试图将宏观调控法规范从我国现行的法律文件中提炼出来,形成专门的宏观调控法典。这是一种充满理想主义的做法。在我看来,宏观调控旨在解决动态经济运行中所出现的权利义务失衡现象,是政府运用宏观决策、宏观执行和宏观监督权力,对经济生活进行全面干预的活动。如果将宏观调控法仅仅局限在宏观决策层面,而没有看到政府特别是中央政府执行宪法和法律中的规范,对经济及时干预的活动,那就很难了解宏观调控法的全貌。许多学者看到了中央政府运用财税、金融和价格手段进行宏观调控的法律依据,而没有看到国家为了干预经济活动,通过制定各种产业法,赋予政府部门进行宏观调控的权力。实际上,如果从宏观调控法的内在结构来看,财税法、金融法和宏观调控信息法属于一般的抽象法,而各种各样的产业法则属于特殊的具体法。如果没有看到国家针对不同的产业所制定的宏观调控法律规范,而只是局限于抽象的金融法、财税法、宏观调控信息法思考宏观调控法的问题,那么难免会挂一漏万,不了解宏观调控法的现代意义。
宏观调控法肩负着特殊的使命。一方面,宏观调控法必须承接宪法所勾勒的基本蓝图,将宪法中所隐含的中央政府与地方政府之间的宏观调控权力法律化；另一方面,宏观调控法必须时时刻刻控制政府的权力,并且为市场主体在宏观调控中所受到的损害提供必要的救济途径。从这个角度来看,我国的宏观调控法还有许多值得改进的空间。
首先,我国的宏观调控法必须确立中央政府与地方政府的宏观调控权,明确政府宏观调控的目标。
其次,必须解决宏观调控法律规范效力不高问题。我国的宏观调控法大多表现为政府规章,层次偏低。有些时候,政府不同部门之间、政府的上下级之间所制定的政府规章经常性的出现摩擦和冲突,这些摩擦和冲突不仅损害政府的形象,而且削弱了宏观调控的功能。
最后,必须建立宏观调控的权利救济措施。目前,当政府的宏观调控给市场主体造成巨大损失的时候,受害人不能通过诉讼的方式挽回损失。换句话说,当前我国的宏观调控缺乏可诉性,宏观调控法没有明确规定政府应当承担的法律责任。
宏观调控法作为现代市场经济中特殊的法律形态,越来越直接地影响着人们的经济生活。以往人们习惯于通过民商事规范解决彼此的纠纷,而鲜有依照宏观调控法律规范主张权利的情形。究其原因,就在于宏观调控的法律规范结构不完整,违反宏观调控法应当承担的法律后果不明显,市场主体不敢也不愿意运用宏观调控法主张自己的权利。当法律规范不能切实保护市场主体合法利益的时候,其意义就不复存在了。所以,提高宏观调控法的立法层次,确保宏观调控法内在结构的完整性,增加宏观调控法律关系的可诉性,将是今后我国立法机关奋斗的目标。
在宏观调控法的背后,是中央政府与地方政府、中央政府与市场主体、地方政府与市场主体之间利益的动态博弈。在宏观调控法的身边,汇集着宪法、行政法等一系列调整国家机关之间关系的法律规范。这些法律规范确立了宏观调控的主体资格,并且为彼此行使宏观调控的权力提供了必要的法律框架。宏观调控法只是在这些法律规范的基础之上,进一步明确宏观调控主体的权利与义务,明确宏观调控法律关系当事人应当承担的法律后果。所以,研究宏观调控法,必须了解相关的法律体系,并且在更广阔的视野内,观察和分析中国的经济走向。如果仅仅满足于对现有法律文件的梳理和归纳,而没有深入了解中国经济的走势,那么很难对宏观调控法的发展提出建设性的意见。
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作者：乔新生
来源：上海证券报 录入：jessie
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